НКО «Кампус_38» продолжает в Прибайкалье проект «Лесной Дозор», цель которого — помощь жителям лесных поселков в решении их самых насущных проблем. Руководители проекта погружаются в запутанные проблемы местных жителей, находят решения и помогают создавать территориальные общественные самоуправления. Одна из серьезнейших проблем — национальные парки.
В последние годы растет число конфликтов, связанных с национальными парками в России. Основная причина этих конфликтов связана с вопросами землепользования. Это стало следствием невнятности решений о создании национальных парков и отсутствием четких, законных границ земельных участков.
На территориях, оказавшихся в зоне конфликта с национальными парками в Российской федерации, живут около 2 миллионов человек. Как правило, они и их предки живут на этом месте уже веками, когда еще никаких национальных парков вообще не было. Жили там люди, не тужили – и вдруг кто-то где-то вдали от их места жительства надумал у них под боком создать национальный парк и запретить людям заниматься тем, что они веками делали.
Разумеется, это вызывает недовольство и конфликт становится неизбежным.
В Иркутской области основные конфликты связаны с Прибайкальским национальным парком. Он был создан 13 февраля 1986 года постановлением правительства РСФСР №71. Прибайкальский национальный парк создавался на базе лесоохотничьего хозяйства «Байкал». В состав Прибайкальского национального парка выделялось 170 тысяч гектаров земель в границах лесоохотничьего хозяйства и 136 тысяч гектаров земель государственного лесного фонда. Кроме того, в состав Прибайкальского государственного природного национального парка включалось 112 тысяч гектаров земель сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР без изъятия их из хозяйственной эксплуатации. Ни о каких населенных пунктах в постановлении №71 речи вообще не заходило. При этом границы национального парка были установлены при его создании и не изменялись. Территория национального парка включена в границы центральной экологической зоны Байкальской природной территории распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006 г. N 1641-р.
Существующие границы Прибайкальского национального парка определены на основании генеральной схемы Прибайкальского национального парка, выполненной Иркутским филиалом «Востсибгипрозем» (Госагропром РСФСР) 27 апреля 1989 года и утверждённой решением исполнительного комитета Иркутского областного совета народных депутатов от 19 декабря 1990 года № 551 «О схеме генерального плана организации Прибайкальского государственного природного национального парка», а также текстового описания границ от 1993 года. Кадастрового учета земель тогда не проводили, и конкретных границ земельных участков не установили.
Еще раз стоит напомнить: в решении о создании Прибайкальского национального парка упоминаются только земли лесного фонда. Нет и упоминания о населенных пунктах. О сельскохозяйственных землях формулировка двоякая: вроде бы и включить, но без изъятия их хозяйственной эксплуатации (что подразумевает в первую очередь сохранение их у собственников). Иными словами, компетенция Прибайкальского национального парка не распространяется на населенные пункты, и не может посягать на их границы. Правовой режим землепользования во всех населенных пунктах Иркутской области определяется без учета национального парка.
С землями сельхозназначения (112 тысяч гектаров), переданных национальному парку без изъятия их из хозяйственной эксплуатации – тут ситуация несколько иная. Статья 95 Земельного кодекса РФ допускает включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности. С другой стороны, той же статьей того же Земельного кодекса запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов. Получается правовая коллизия: сельскохозяйственные земли без изменения их хозяйственного назначения и прекращения права собственников в национальный парк включили – но сельским хозяйством на территории национального парка заниматься нельзя. Пожалуй, единственным вменяемым решением, по закону, будет эти земли из национального парка исключить. Потому что в ином случае конфликт между землепользователем, по праву пашущим свою собственную землю, и национальным парком просто предрешен.
Но вот с землями поселений, которые в национальный парк не входили никогда, о включении которых в национальный парк не было и речи, ситуация простая и ясная. Нет, ни поселок Хужир, ни Еланцы, ни Порт Байкал, ни Большая Голоустная – ни один их самых крохотных поселков в Иркутской области в национальный парк не входят. И на кадастровой карте это все очень четко показано. Вот кварталы лесного фонда, входящего в национальный парк, с градацией по режиму пользования – тут заповедная территория, тут рекреационная, и так далее. А вот это – земли населенных пунктов, которые ни в коем случае не национальный парк, и отношения к нему не имеют.
Проблема пограничных споров Прибайкальского национального парка с живущими близ него людьми во многом подогревается отсутствием внятного картографического материала, установлением четких границ. Во многочисленных судах (в том числе и уголовных, типа суда над главой Ольхонского района Копыловым) в качестве «доказательства» предоставляются от руки нарисованные эскизы, типа «Генеральной Схемы Прибайкальского государственного природного национального парка». Эта схема, как утверждается, была сделана в 1989 году. И она действительно – схема. На мелкомасштабной карте фломастером нарисованы линии, которые от силы могут дать самое общее представление о примерной территории национального парка. Не говоря уже о том, что документом эта схема не является, она никогда не рассматривалась и не утверждалась никаким органом власти.
Не больше значит с правовой точки зрения и «Карта-схема распределения территории Прибайкальского национального парка по функциональным зонам». Она, конечно, полезна как внутренний документ национального парка. Где перечислены кварталы лесничеств, указан принятый для них природоохранный режим. Но к самим границам национального парка эта схема тоже отношения не имеет. Уже в силу отсутствия согласования их с органами государственного реестра землепользователей.
«Ударной силой» в ущемлении прав и интересов жителей, кому не посчастливилось оказаться в «зоне» Прибайкальского национального парка, является природоохранная прокуратура. Сама эта структура вызывает массу вопросов. Есть просто прокуратура – федеральный орган для надзора за законностью. Ее «кредо» в принципе может быть выражено фразой Pereat mundus, fiat justitia – «пусть мир сгинет, но законность торжествует». Это действительно так, прокуратура не должна задаваться философскими вопросами и разбираться в проблемах экологии, экономики, социальных проблемах. Ее может интересовать только соблюдение существующего законодательства. Но тогда какой смысл в некоей «второй прокуратуре»? Если она заботится о соблюдении законов – то разве с этим не справлялась прежняя, «традиционная» прокуратура? Если же целью природоохранной прокуратуры является охрана природы – то почему она «прокуратура»? На это есть министерство природы, есть те же самые национальные парки и заповедники. Закон для всех один, или это не закон – и надзор за законом тоже должен быть один, иначе это фикция и профанация.
Природоохранная прокуратура исходит из заведомо ложной посылки, что якобы населенные пункты Иркутской области были включены в состав Прибайкальского национального парка. Что, конечно же, неправда. Взглянем еще раз в постановление правительства РСФСР №71 от 1986 года. Там нет ни слова ни о каких населенных пунктах. Лесоохотничье хозяйство «Байкал», на основе которого и создан национальный парк – это не Хужир и не Бугульдейка. Дополнительно в национальный парк включили земли государственного лесного фонда – но и это тоже не имеет отношения к поселку Еланцы или Порт Байкал. С сельскохозяйственными землями особый разговор: само их нахождение в составе национального парка очевидный нонсенс. Целевая задача национального парка – это сохранение дикой природы, при чем тут сельское хозяйство? Конечно, эти земли должны быть исключены из состава национального парка, как не соответствующие его целевой задаче.
В 1986 году был сход жителей Ольхонского района, на котором обсуждали создание национального парка, чтобы лучше сохранять природу. Но тогда и речи не шло о включении в него населенных пунктов. Люди думали, что туда войдут земли лесничества. Что, собственно, в постановлении правителсьтва РСФСР и было написано. Свои земли были у рыбзавода, совхоза, который давал наделы людям, был поселок и деревни со своими землями. Прокуратура говорит, что с 1989 года все вошло в нацпарк. Но это вовсе не так. В 1989 году не было ни сходов, ни собраний, никто и не говорил жителям этих поселков, что их куда-то «включают». Разумеется: если бы они знали, что населенные пункты включат в нацпарк, то ни за что не сунули бы в него голову.
Поселок Сарма Ольхонского района
По закону все земли нацпарка — федеральная собственность. Природоохранная прокуратура настаивает, что к ней относится вся территория острова и, поскольку это национальный парк, должен действовать режим особо охраняемой природной зоны. Пункты закона об особо охраняемых природных территориях, которые беспокоят жителей, касаются предоставления земельных участков для садов и огородов, строительства домов и гаражей, а также дорог, линий электропередачи, жилья и хозяйственных объектов. С запретом на стройку многие жители поселка уже столкнулись.
Запрет на строительные работы коснулся не только частных лиц: в Хужире не могут реконструировать детский сад, которому давно нужен ремонт. Деньги в бюджете на это есть, но проект реконструкции предполагает возведение пристройки, а это уже формально считается строительством. По этой же причине местный музей не может построить туалет — его возведение тоже подпадает под формальный запрет.
Таким образом, жители целых районов (Ольхонского в первую очередь, но также и Иркутского, и Слюдянского) оказались на своей земле, на земле своих предков заложниками, неполноправными «арестантами» с поражением в правах.
В основе этого наступления на права и законные интересы людей лежит и правовая невнятица, и шулерские «игры в карты», когда кем-то произвольно нарисованные схемы выдаются за законный документальный материал.
Да, кроме закона об особо охраняемых природных территориях (№33-ФЗ от 14 марта 1995 года) существует еще и закон об охране озера Байкал (№94-ФЗ от 1 мая 1999 года). Который устанавливает ряд ограничений на хозяйственную деятельность в Байкальской природной зоне. Тут нельзя строить атомных электростанция и химических комбинатов, еще кое-что нельзя. Но это другой закон, и к национальному парку он отношения не имеет. Да, пастухи и землепашцы Ольхонского района (где находится большинство сельскохозяйственных земель, необоснованно числящимися за национальным парком) не могут усиленно пичкать землю удобрениями. Но в определенных рамках они имеют право вести свое хозяйство – как это делали их предки за тысячи лет до появления самого выражения «национальный парк». И правила хозяйствования на своей земле им долен указывать не национальный парк (ему это просто не по чину, не по его профилю), а федеральный закон о Байкале вообще.
Иркутская область – более чем не единственный регион, где происходят постоянные конфликты национальных парков с живущими здесь людьми. По Российской федерации в этой «красной зоне» наступления заповедников и национальных парков на интересы жителей оказалось около 2 миллионов человек. На земли граждан, на их права и интересы посягают 23 национальных парков, 18 заповедников, 12 федеральных заказников. Это, как видим, всеобщая проблема. Что особенно важно, практика многолетнего ущемления интересов местного населения, проживающего близ особо охраняемых природных территорий, путем введения перечисленных запретов и административных барьеров, не играет существенной природоохранной роли. Жители Хужира и Еланцов, Бугульдейки и Листвянки, Маритуя и Ангасолки весь Байкал не выпьют, всего омуля не выловят. Да и строить что-то подобное Байкальскому ЦБК никто из них и не подумает. Все вредные для Байкала и природы вокруг него объекты создавались не местными жителями, а крайне далекими от Байкала федеральными структурами – будь то целлюлозный комбинат или проект нефтепровода по берегу Байкала. А потом они, нагадив, пытаются изображать из себя «защитников природы» — за счет местных жителей, понятно.
Человечество, люди, местное население Прибайкалья – тоже часть природы. Неотъемлемая часть биосферы планеты Земля, не менее важная, чем популяция белых медведей или красных сусликов.
Эксперт Фонда «Кампус_38» по вопросам лесопользования
Михаил Кулехов